�宗裕：台湾地区新市镇土地开发方式之再检视――以淡海新市镇为例（查看）.doc

台灣地區新市鎮土地開發方式之再檢視 － 以淡海新市鎮為例 賴宗裕 李家儂 何天河 摘要：台灣新市鎮開發採用區段徵收方式辦理，常因地方財政問題與開發方式不符 市場期待，導致開發延宕，政府財政困窘之情況，為了提高新市鎮之開發效率與效益， 新的開發方式提出，並引導開發者進駐成為一個重要課題。緣此，本文回顧分析台灣現 行的各種開發方式也發現其各有優、缺點，並以台灣淡海新市鎮為例，探討運用於淡海 新市鎮特定區之開發方式，未必能達到預期的效果，在「區段徵收」難以推動且缺乏誘 因機制的條件下，本文提出新的開發方式，結合「區段徵收委託代理」與「浮動分區」 概念，再檢視淡海新市鎮後期土地開發方式，預期創造公利與私益雙贏的策略。 關鍵字：土地開發 區段徵收 淡海新市鎮 區段徵收委託代理 浮動分區 一、前言 淡海新市鎮特定區主要計畫於 1991 年公佈實施，爾後為利新市鎮之開 發，陸續辦理第一期、第二期、第三期之細部計畫，更於 2000 年辦理第一次 通盤檢討，以配合原有都市計畫之調整，健全未來新市鎮之發展。根據第一 次通盤檢討的土地開發部分，規定除大屯高爾夫球場、私立新埔工專和淡水 商工等不列入區段徵收範圍，以及計畫區北側供海軍發射台遷建之機關用地 採「一般徵收」方式辦理外，其餘皆採「區段徵收」方式開發。 而目前開發進度僅辦理第一期發展區第一、二開發區，合計開闢面積為 446.02 公頃，占全新市鎮總面積之 25.4％，抵價地均分回給地主，面積約 105 公頃，占已開闢面積 23％，但現況卻都是尚未開發，仍為空地狀態，至於政 府取得可標售與讓售之土地約為 161.62 公頃，但截至今日，已標、讓售土地 面積僅約 28.45 公頃，至今亦未見任何實質開發動作。在安置住宅部分，已 於 92 年底全部銷售完畢，共計 647 戶，整個第一、二區開發區只有政府興建  國立政治大學地政學系專任教授  國立政治大學地政學系博士班研究生  銘傳大學都市規劃與防災系副教授 -1- 之安置住宅方有實質開發建設。 第一期發展區目前發展面積僅為拆遷安置戶的 2.8 公頃和公共設施用地 及公共工程建設 179.78 公頃，吸引進駐人口約為 9,768 人，此與計畫目標人 口 18 萬人和 794 公頃落差甚大，再者，因為區段徵收的因素，政府需靠標售 與讓售土地來支付開發成本，然而在不動產市場不景氣與淡海新市鎮缺乏開 發誘因之下，使得土地無法售出，政府背負著 340.65 億元貸款，以 93 年貸 款利率 1.35％計算，每個月的利息高達 3,900 萬元（2004 年 10 月底止），在 政府財政嚴重吃緊的狀況下，區段徵收的開發方式是值得再審慎思考。 緣此，本文回顧分析台灣現行的各種開發方式，以探討其優、缺點，何 種開發方式可運用於淡海新市鎮特定區開發，是否能達到預期的效果，在「區 段徵收」難以推動缺乏誘因機制的條件下，淡海新市鎮的開發方式再檢視與 新開發方式之建構，將為淡海新市鎮後期土地開發解套，創造雙贏的局面。 二、台灣地區土地開發方式之檢討 台灣地區面積 3 萬 6 千平方公里，平原約僅占不到 30％，可用之土地資 源有限，但人口卻已經突破 2,200 萬人，且 78.1％的人口居住在 12.5％的都市 計畫地區，人口擁擠可想而知，隨著近二十年來，經濟快速發展，土地需求 大增，土地開發成為重要的公共工程，早期政府之土地開發以「區段徵收」 與「市地重劃」辦理，相關的制度研擬及研究報告也是以此二種方式為主， 但是用於台灣的土地開發方式不乏這二種，回顧台灣當前的土地開發方式， 包括區段徵收、市地重劃、一般徵收、容積移轉、開發許可、BOT 開發、計 畫單元整體開發與不動產信託等八種開發方式，發現各種開發方式都有其優、 缺點，及可是用的環境背景，如表一所示。 本文從開發目的的角度，分析區段徵收、市地重劃、一般徵收與容積移 轉都是基於公共目的為出發點，旨在保護私人財產及促進土地利用，也係以 政府開發為主軸，唯有容積移轉由政府劃定區域，由私人申請開發，兼具有 開發之公平性，但如從財務計畫的方向檢視之，區段徵收為自償性事業，政 府必須負擔公共工程費用，若無法出售開發後的土地，將會造成嚴重財務缺 口，而於市地重劃的部分，市地重劃工程費用雖由區內地主之土地抵付，但 同樣會遭遇區段徵收售地的問題，一般徵收則是完全由政府負擔開發成本， 較適用重要的公共設施與民生必須的公共設備開發。反觀，容積移轉政府雖 然無須負擔土地徵收費用，但侷限於開發面積及區位的限制，私人申請意願 不高，再者容積移轉僅適用都市地區及小面積開發，對開發者需要有大規模 土地開發後的利益，作為支付開發成本的要素正好相反，因此容積移轉常只 -2- 在都市核心區方有開發案件。 再者，以私人開發利益為前提的方式，包括開發許可、BOT、PUD 及不 動產信託，然而這四者雖以開發者的開發利益為前提，但是開發許可及 PUD 常須提高土地使強度及變更使用分區以提高開發利潤，所以亦需負擔部分的 公共設施興建及提供回饋金供地方建設之用，因此兼具有公共建設目的。而 BOT 則是透過興建公共設施與公用設備的過程中獲取利潤，因此亦兼具有公 共建設之目的，而不動產信託則是可將政府土地委託經營，提高土地的利用 效率，然而這四種開發成功的前提，則可能需要降低環境與公共設施品質， 以提高開發者的利潤與降低興建公共設施的成本，另外或政府需投入開發利 基或誘因，吸引開發者投資開發意願，否則將造成政府畫出一個大餅卻無開 發者進駐投資。 誠如上述，台灣現行的八種開發方式，可以歸納為二個方向，如下分析： （一） 以公共利益為出發點：區段徵收、市地重劃、一般徵收及市地重 劃，雖為一個具有公共利益的開發方式，且可以促進土地資源的 有效利用，但由政府為開發主體時，需受限於龐大的開發費用， 在財政拮据時將導致財務缺口與開發的無效率。 （二） 以私人開發利益為出發點：開發許可、BOT、PUD 與不動產信託 雖以私人開發利益為前提，但可以節省政府的財政支出，促進土 地利用，但往往在兼具開發業者的意願、利潤與成本考量，必須 降低環境與公共設施的品質。 -3- 表一 方式 台灣地區現行開發方式比較表 開發目的 開發主體 開發地點 公平與效率 政府財務可行性 優點 缺點 大規模供給良好 政府或政府 都市計畫範圍 開發工程建設費用 區段徵收之財務可行 1. 政 府 可 取 得 較 多 1. 土 地 所 有 權 居住環境，開發新 委託私人經 內外之公私有 由重劃區內地主之 性扣除開發支出部分， 土地，能有效管制。 人公同負擔 市鎮，辦理都市更 營。 土地。 抵費地抵付，具有回 其公共設施等由開發 2.土地分配不受「原 比例較重。 饋社會之公平性。 地區負擔，同時抵價 位次」影響，可集 2. 具 有 執 行 之 地之出售平衡開發支 中開發。 新，重整居住環境， 及其他特殊目的。 出，故對於一般徵收 而言政府財務可行性 區段 相對較高。 徵收 3. 可 取 得 大 部 分 公 設用地。 法令依據，但 無專法。 3. 地 主 可 要 求 4.程序較簡明，可迅 現金補償，加 速取得土地。 重政府資金 負擔。 4. 不 適 合 用 在 較多公設地 區或新市鎮 開發或整理 費用龐大之 地區。 1.促進土地利用， 重劃 1. 公 共 設 施 僅 都市計畫範圍 重劃後土地所有權 市地重劃施行時之開 自辦。 內外發展地區 人領回之土地以原 發工程費用主要是由 及都市中心區。 位次分配為主，並可 重劃區內地主之抵費 2. 政 府 財 政 負 擔 較 均須由政府 領 回 最 多 55% 之 抵 地抵付，亦即政府在 區段徵收輕。 徵收或收購。 3.改善居住環境， 費地；並且由開發地 最後並不負擔費用， 3. 地 主 能 取 回 大 部 2. 計 畫 完 成 需 提高生活品質。 區負擔十項公共設 工程建設費用乃是由 分土地，且有增值 提高土地價值。 市地 1. 將 畸 零 土 地 重 新 政府或私人 2.公平合理的取得 與建設公共設施。 -4- 劃分。 限十項，其餘 時久。 表一 方式 台灣地區現行開發方式比較表 開發目的 開發主體 開發地點 4.土地權利人合理 公平與效率 政府財務可行性 施，尚具公平性。 地主之抵費地來抵充。 優點 缺點 稅優惠，較有保障。 3. 土 地 大 多 仍 參與規劃建設決 屬於地主，政 策。 府難以管制。 4. 抵 費 地 無 法 集中，較難整 體利用。 因公共事業之需 一般 政府。 目的事業所需 要從事較高密度開 須由政府按土地公告 直接有效率地取得 政府財務負擔 要，得依法徵收私 用之私有土地。 發者，須向因限制發 現值加成給予土地徵 開發用地。 重，除了須負 有土地，但其徵收 展之地區購買發展 收補償費以及各項地 擔用地取得費 之範圍，因以其事 權，故地主之間的暴 上物補償費用，政府 用，還有各項 業所必需者為限。 利與剝削之不公平 負擔十分龐大。 公共設施支出 徵收 現象得以消除，但區 等。 域內若無土地者則 無法享受開發利益， 而且無法達到區域 間的公平。 容積 移轉 1.保存維護具紀念 開發主體雖 除了被劃定為 1.取得維護公益與追 開發成本估算（土地 1.開發具有彈性。 1. 形 成 都 市 市 性或藝術價值之 為私人，但是 被限制低密度 求私益之平衡點，達 取得、基礎性公共設 2. 平 衡 社 會 大 眾 利 場閉鎖效果。 建築。 政府機關有 發展地區，其 到公平與效率之土 施興闢等工程費用） 、 2.順利取得公共設 准否私人開 餘土地可經由 地開發。 財務假設（土地處分 3.民眾參與增加。 施保留地，並紓 發之權力。 向未能發展之 2.開發範圍內之公設 方式與價格、預期報 4. 容 積 移 轉 除 有 益 地區購買發展 由開發者負擔，符合 酬率）…等，並依分 都市中心之歷史 解政府財政負擔。 -5- 益。 2. 缺 乏 經 濟 誘 因。 表一 方式 台灣地區現行開發方式比較表 開發目的 開發主體 開發地點 公平與效率 政府財務可行性 優點 3.促進基地有效利 權，以增加其 使用者付費之公平 期分區的進度，估算 與古蹟之維護外， 用，增加都市公 發展強度。 原則。 開發所需經費。 亦可在高密度之 共空間，改善環 都市地區促成開 境品質。 放空間之滿足。 缺點 4.受限發展土地地 主權益獲得保障 與補償。 使開發後之利得 私人申請由 開發地點之變 透過協商機制於開 財務可行性由申請開 1.動態彈性之管制。 1. 審 查 程 序 冗 適度回饋社會，遏 政府否核准。 更或開發之申 發單位與政府之間 發許可者估算，政府 2. 先 審 查 後 開 發 雖 長且拒不確 請由人民主動 經過冗長的條件交 於最有利的情況下核 具有不確定性，但 申請，但是否 換，具高度不確定性 准計畫開發許可與否， 富有規劃設計之 准許開發則由 且不甚有效率。 故政府之財務可行性 彈性空間。 止投機。 開發 許可 地方主管機關 具有高度自主優勢。 決定。 3. 有 充 分 諮 詢 與 民 眾參與。 定性。 2. 需 有 較 多 人 力進行審查 與協商工作。 3. 目 前 國 內 相 關法令尚未 健全。 1.引進民間充沛的 BOT 民間單位開 開發地點不限 由私人自由申請開 資金由民間來籌措， 1. 土 地 所 有 權 人 可 1. 執 行 時 間 過 資金及經營效率。 發，於規定期 於特定地區。 發經營，且可解決政 在營運期間，開發商 以繼續持有土地， 長，易使公私 限後移轉與 府財務艱困的問題， 每年須支付占稅後營 也可獲土地開發 部門的協調 政府。 有效率的提供公共 業額一定比例之權利 利益。 遭遇阻礙。 設施。 金與使用土地對價之 2.民間願意在「有 利可圖」的情況 下投入開發行列。 租金給政府。 -6- 2. 開 發 權 利 人 可 低 2. 各 階 段 均 有 價取得開發所需 風險存在，且 表一 方式 台灣地區現行開發方式比較表 開發目的 開發主體 開發地點 公平與效率 政府財務可行性 優點 缺點 土地，也可依擬定 風險評估不 的營運計畫獲得 易。 開發利益。 3. 特 許 公 司 可 能營運不善， 造成問題。 計畫 避免主要計畫及 由私人自行 一般的開發地 開發區內地主之權 開發許可或使用許可 1. 計 畫 審 議 可 以 協 1. 取 得 大 量 土 土地使用分區管 規劃、開發、 點，因限於需 益，因 PUD 係為整 地區內之公共設施用 議方式進行，故較 地不易，故往 制之弊端。 建築，而由公 大規模土地才 體開發，故達成開發 地取得及興闢經費， 具開發彈性。 往易被投資 共部門從事 可開發，故開 區內地主間之公平。 由直轄市、縣（市） 2. 避 免 土 地 零 碎 而 者抬高地價， 審核及管制 發地區常為都 政府建立受益回饋代 無法充分利用。 使開發利潤 其計畫。 市邊緣的一些 金專戶挹注。 單元 整體 開發 較低。 2.若開發中途 低密度使用土 停止，則社會 地。 資源損失大。 不動 產信 託 引進民間資金投 土地所有權 若由專業機構 透過不動產信託促 若以既有的不動產信 1. 促 進 老 舊 社 區 更 1.受託銀行大 資公共建設，有效 人自行與信 主動來找尋開 進土地利用效率，且 託，則無須支付開發 新改建，改善都市 多不願擔任 利用土地，減輕企 託機構辦理。 發地點之土地 開放給私人經營投 成本，若要新建不動 景觀，提高使用效 借款人 所有權人給予 資， 兼具公平及效率。 產則依簽訂契約內容 業需地資金支出。 益。 2.不動產信託 2.協助海砂屋、輻射 無專法管理， 發地點會較具 屋、地震屋等受損 相關制度雜 彈性。 房屋改建。 亂 其信託，則開 規定。 3. 避 免 興 建 工 程 中 -7- 表一 方式 台灣地區現行開發方式比較表 開發目的 開發主體 開發地點 公平與效率 政府財務可行性 優點 輟，使興建順利進 行。 4. 確 保 資 金 專 款 專 用。 5. 簡 化 公 私 混 合 地 興建與運用事宜。 6. 解 決 所 有 權 人 眾 多，無法充分利用 問題。 7. 可 結 合 個 人 信 託 進行財產管理及 資產隔代移轉規 劃。 資料來源：作者整理 -8- 缺點 本文進一步將開發方式歸納為二大類，係基於公共開發利益或私人開發 利益，最後開發的品質與成本會有所不同，在政府財政支出窘困的今日，二 者勢必無法兼具，而政府對淡海新市鎮的開發則是基於共共利益，因而採用 區段徵收的開發方式，而造成龐大的財務缺口，雖然內政部（2004）在修訂 淡海及高雄新市鎮開發執行計畫（草案）中已提到要變更開發方式為整體開 發許可，然而必須面對的是是否有開發者願意進駐開發及如何確保環境和公 共設施品質，此兩難成為政府開發淡海新市鎮的重要課題。 本文歸納整理分析，台灣現行開發方式對淡海新市鎮土地開發的適用性， 如表二所示，可以發現由於淡海新市鎮的開發目的是針對整個新市鎮的土地 利用及大規模開發，因此容積移轉、BOT、PUD 及不動產信託將不適於淡海 新市鎮，而區段徵收、市地重劃及一般徵收雖符合開發目的、規模及公平和 效率，但是需負擔龐大的財務風險，反之，由私人主導的開發許可雖然可以 降低政府的財政負擔，但是必須跟著降低公共設施的開發品質、開發時序（區 位是由私人主導，將導致不連續零星開發）。 職是之故，雖然現行有較適用的二個方向的開發方式，區段徵收現行用 於淡海新市鎮的開發方式，但已造成嚴重的財務缺口，另一種則是未來將採 用且已報行政院核准的「整體開發許可」方式，但亦必須面對私人是否有能 力提供足夠公共設施的數量及品質，是否具有開發誘因的課題，因此尋求一 個新的開發方式將為淡海新市鎮的開發遲緩及不經濟解套，此一開方式必須 兼備政府財務負擔低、開發誘因高及維持環境與公共設施品質。 表二 台灣現行開發方式對淡海新市鎮土地開發的適用性 對淡海新市鎮土地開發的適用性分析 適用評估 開發 開發 目的 規模 區段徵收 ● 市地重劃 整體 公平 效率 財務 ● ● ◎ ○ 財務負擔風險高 ◎ ● ◎ ◎ ● 降低開發品質、時序 一般徵收 ● ○ ◎ ● ○ 財務負擔風險高 容積移轉 ○ ○ ○ ○ ● 不適用 開發許可 ◎ ● ◎ ◎ ● 降低開發品質、時序 BOT ○ ○ ◎ ● ◎ 不適用 ○ ◎ ◎ ◎ ● 不適用 ○ ○ ◎ ◎ ◎ 不適用 開發方式 計畫單元 整體開發 不動產信託 資料來源：作者整理 註 1：表中符號分別表示：●適用性高、◎適用性尚可、○適用性低 -9- 評估 三、現行淡海新市鎮土地開發方式之課題 土地開發方式甚多，在台灣地區就有八種以上，從上文分析也可得知， 並非是每一種方式都可以適用在每一個地區，因此，在進行土地開發之前， 須考量到土地開發地區的在地因素，如圖一所示，首先土地開發方式的選擇 須考量到地區發展的整體特性，如人口成長與結構、土地使用現況、交通運 輸與公共設施等，因為這些因素會決定這塊土地提供實質條件的誘因，如果 該地區人口成長快速，又有足量、便利的公共設施及交通運輸，開發業者願 意投入資金，此時政府可以選擇的開發方式就較多元，反之則受限到財政窘 困的影響，土地開發則要考慮到節省財政支出的方式，另外在產業發展與不 動產結構也是如此，假設該地區的產業發展蓬勃與不動產交易市場熱絡，勢 必引起開發業者的興趣，政府部門也不必考量到土地出售的問題，自然會有 開發業者自動爭取，例如 2001 年至 2004 年間，國有財產局在一些地段精華 的地區釋出國有土地，業者爭相標售，共售出 1,193 億元便是一個很好的案 例。另外，財務的可行性也是推動土地開發的重要因素，政府若有錢就可以 選擇由政府來主導的開發方式，反之，則是民間來參與，在淡海新市鎮就是 一個很好的案例，在政府缺錢的情況下，卻選擇一個由政府花錢的方式，便 是導致失敗的主因。最後，就是政策與法令制度，因為土地開發目的很多， 如新市鎮開發、舊市區更新、國民住宅等，若政府政策或法令制度能全力配 合或提供更多的獎勵機制，將會使得土地開發的阻力更少。 - 10 - 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 圖一 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 土地開發與其因素關係圖 資料來源：作者整理 一個適切的土地開發方式，規劃開發前必須先考量到整體環境因素、不 動產結構、地區產業發展、開發財務可行性及政策法令制度，然而淡海新市 鎮開發至今已逾 13 年，特定區內部分土地已進行開發，但仍有 7 成 5 的土地 尚未有開發需求，緣此，本文針對開發課題最重要的「財務可行性」與「政 策法令制度」 ，將從這二個層面分析「區段徵收」的影響，以瞭解現行開發方 式是否適用於淡海新市鎮已開發區，並從其開發經驗中評估未開發區在開發 上的調整方向。 （一）開發方式與財務可行性 財務分析或計畫可用來評量開發計畫的價值，以及監測計畫的執行情 形（Gaynor，1996），一個良好的財務計畫將可使得開發案順利並獲得最大的 收益。進行財務分析時要計算該計畫的成本與效益項目，並利用淨現值法、 報酬率法、比值法、還本法與會計法將成本與效益項目轉換成一個單一的指 標，根據這個指標判斷一個計畫是否值得進行，或比較數個計畫孰優孰劣（林 享博，2003）。而周嘉潔（1999）認為政府以區段徵收辦理土地開發如何以最 適土地利用，兼顧長期發展及完全自償的目標，其實存在著土地使用、土地 價值與成本分攤三者間彈性而互動的關係，成本制度的健全則能反映三者間 - 11 - 動態的結構。而淡海新市鎮特定區計畫以區段徵收作為土地開發方式，開發 前並未詳盡考量及分析財務的可行性，土地使用與土地價值無法攤付成本， 使得淡海新市鎮的開發陷入財務的危機，以致延宕整個開發時序，緣此，本 研究從財務計畫與成本的觀點分析淡海新市鎮財務狀況。 1、財務狀況 根據平均地權條例及其施行細則，若以區段徵收方式進行土地開發，區 段徵收主要收入來源為有償取得或讓售、現住戶安置用地和剩餘可建地標售 三大項，平均地權條例第 55-2 條規定，讓受或撥用地價及標售底價，以可供 讓售、撥用及標售土地總面積，除開發總費用所得之商數為準。如表三所示， 區段徵收主要支出項目為地價補償費、地上物補償費、公共工程費用、行政 作業費及貸款利息。平均地權條例第 54 條規定各級主管機關施行區段徵收時 應補償地價，平均地權條例第 55-2 條規定原土地所有權人優先買回土地，其 地價應按徵收補償地價另加公共設施費用計算，而區段徵收作業補充規定第 8 點提到公共工程費用包括工程費用、土地整理費用及貸款利息，工程費用 指公共設施之規劃設計費、施工費、材料費、工程管理費及整地費；土地整 理費則指土地改良物或墳墓拆遷補償費、自動拆遷獎勵金、加成補償金及辦 理土地整理必要之業務費等。 表三 區段徵收財務分析項目 收入面 （一）有償取得或讓售 支出面 （一）地價補償費 （三）公共工程費用 （二）現住戶安置用地 1.有償撥用公有土地 （四）行政作業費 （三）剩餘可建地標售 2.私有土地 （五）貸款利息 (1)地價補償費 (2)加成補償費 （二）地上物補償費 1.地上物搬遷補償 2.自行拆除獎勵金 資料來源：作者整理 淡海新市鎮特定區計畫採區段徵收為主的開發方式，其財務計畫之預估 需土地開發經費 1,083 億 1,440 萬元，住宅建造費 840 億元，住宅建造費利息 256 億元，合計總開發經費需約 2,179 億 1,440 萬元，而債務的清償方式則是 以出售中、低收入住宅或標售政府所取得之土地。又如淡海新市鎮所需開發 經費龐大，已開發區（淡海新市鎮第一、二開發區）報部核定成本如表四所 - 12 - 示，約為 549 億元，其中以補償費所占的比率 38.76％最高、公共工程費 22.81 ％次之，其他費用如利息 21.16％、補助費 16.87％以及行政作業費 1.40％。 然而截至 94 年底，淡海新市鎮第一期第一區與第二區已開發完成，占整體的 開發率為 25.51％，投入成本就高達 346.05 億元，透過綜合示範社區拆遷安 置住宅銷售的收入及已標讓售之土地，應可回收 59.54 億元（實收 53.86 億 元） ，其餘可標讓售之土地乏人問津，距離已投入的開發成本尚有一大段的財 務缺口。 淡海新市鎮開發之資金來源，包括綜合社區拆遷安置住宅之銷售、剩餘 可標售、讓售之土地及新市鎮開發基金，但在景氣狀況持續低迷、可建地供 過於求，開發成本無法大量有效降低，而財務必須自償無法降價求售情形下， 已開發之地區常面臨標售土地乏人問津之窘境，短期內此種情形亦無法立即 改善。 表四 新市鎮核定成本表 項目 （單位：元） 淡海 一期一區 比例 一期二區 小計 （％） 行政作業費 571,345,894 199,274,454 770,620,348 1.40 補償費 5,619,071,963 15,662,894,059 21,281,966,022 38.76 公共工程費 9,154,454,053 2,820,931,396 11,975,385,449 21.81 補助費 6,958,850,300 2,300,868,790 9,259,719,090 16.87 利息（含其他） 2,607,416,914 9,008,737,196 11,616,154,110 21.16 合計 24,911,139,124 29,992,705,895 54,903,845,019 100.00 資料來源：內政部，2004；作者整理 2、財源籌措 淡海新市鎮之開發建設，依據新市鎮開發條例第 26 條與新市鎮開發基 金收支保管及運用辦法規定，設置新市鎮開發基金。政府由於人力及經費不 足，影響開發地區辦理業務之推動，初期需投入之徵收補償及工程費用財源 需大量貸款，即使財務經計算可平衡，亦因開發風險鉅大而無法再大量辦理 開發，故就現階段而言，淡海新市鎮推動區段徵收所面臨之最大課題，即為 地方政府財政拮据，無法負擔舉債高風險。然而，目前開發基金尚有 340 多 億元的銀行貸款，若要結束基金則需先行償還貸款，其次開發基金一旦結束 之後，將產生新市鎮後續未開發地區應如何處置的問題。 3、財務可行性對既有開發方式的影響 綜合上文分析，淡海新市鎮開發係透過採用政府自辦區段徵收的方式， 並以新市鎮開發基金作為公共建設的資金來源，如此將會衍生如下幾個層面 - 13 - 的問題： （1）過度依賴新市鎮開發基金 目前淡海及高雄新市鎮開發投入之 446 億元資金中，在財政吃緊的情況 下，國庫撥入 38.13 億元，其他主要資金來源為金融機構借貸（約 342 億元， 佔 76.77%）。換言之，新市鎮開發基金背負著龐大的負債，在收入無法支付 支出的情況下，每日支出 2 百多萬元的貸款利息，增加營運風險。 （2）整體環境因素使得土地無法售出致使資金無法流通 淡海新市鎮第一期第一開發區與第二開發區，共開發 443 公頃，扣除公 共設施用地之外，政府及民間領回可供開發用地約 261 公頃（59%） 。由於土 地供給量大，再加上遇到整體環境不佳與經濟不景氣下，供給與需求產生失 衡的狀況，造成目前新市鎮開發土地累積嚴重，對於開發財務產生極大負擔， 淡海新市鎮之財務計畫缺乏避險機制與考量，忽視市場胃納量因此無法控制 開發規模，導致供給大於需求，形成土地無法適時售出的壓力，如此過大的 開發量相對需花費更高的開發費用，使得財務壓力更是雪上加霜。 （3）財務計畫分析缺乏風險估計與彈性 原先淡海新市鎮的財務計畫，是先規劃實質計畫內容後，方才依據計畫 內容進行財務可行性分析，如此缺乏外在環境的風險估計，財務分析與計畫 內容缺乏關連性，導致新市鎮開發之財務計畫成為流於形式的工程經費預估。 新市鎮開發雖然有其政策意義，不過由於缺乏對風險的評估衡量，導致高估 投資者的獲利程度，忽略對風險的接受程度估計，如此僅著重在投資獲利的 追求而忽略風險程度，財務決策將可能產生重大偏差，又開發風險易受經濟 景氣的影響，可能使原本的收入估計超過實際開發現況，也是開發風險的一 種。 （4）政府財政困窘影響新市鎮開發工作之推動 新市鎮開發建設為大規模與長期的鉅額投資，從籌劃階段、準備工作、 土地取得到各項建設，以迄於新市鎮建設完成後之管理，均需投入鉅額開發 資金，尤其是開發初期，不但需支出龐大的建設經費，且短期內尚無收益可 週轉，並非財政健全、充足的開發單位能夠承擔。因此，財源之充裕與否將 直接影響到新市鎮開發成效，也是新鎮開發事業推動的基石。 （二）開發方式與法令政策 新市鎮開發條例於 1997 年 5 月 21 日公佈實施，並於 2000 年 1 月 26 日第一次修正，隨後制訂公佈其他相關法令如表五所示，含母法共有 13 種法 令，分別規範土地開發、出租、出售及開發獎勵等。 - 14 - 表五 新市鎮開發相關法令 法令名稱 公佈日期 制訂機關 條文數 88.2.8 內政部 36 87.5.15 內政部 15 新市鎮土地標售標租辦法 88.2.5 內政部 19 新市鎮土地標售標租投資計畫審查準則 88.2.5 內政部 12 87.8.15 內政部 14 新市鎮住宅優先出售出租辦法 87.9.21 內政部 17 股份有限公司投資新市鎮建設獎勵辦法 88.4.12 新市鎮開發條例施行細則 新市鎮特定區實施整體開發前區內土地及建築 物使用管制辦法 新市鎮住宅商業工業及其他都市服務設施標售 標租及管理辦法 內政部 財政部 14 內政部 88.10.25 新市鎮產業引進稅捐減免獎勵辦法 財政部 15 經濟部 82.7.16 新市鎮開發基金收支保管及運用辦法 內政部營建署淡海新市鎮綜合示範社區土地臨 時借用及管理要點 淡海新市鎮特定區第一期細部計畫建築物及土 地使用分區與都市設計管制要點 高雄新市鎮特定區第一期細部計畫建築物及土 地使用分區與都市設計管制要點 — — — 行政院 內政部 營建署 內政部 營建署 內政部 營建署 12 12 65 59 資料來源：內政部，2004；作者整理 本研究整理新市鎮開發條例及其相關辦法，分為七個方向，如（1）新 市鎮特定區之選定；（2）土地取得與處理；（3）促進人口、土地與產業發 展（4）建設管制與都市設計；（5）住宅出售租售及都市服務設施標售標租； （6）獎勵私人投資；及（7）開發經費與基金。依據「新市鎮開發條例」第 6～11 條中，規定新市鎮土地之取得與處理，包括私有土地之取得方式、公 有土地之取得方式、土地經規劃整理後之處理方式，以及差額地價之繳納等， 其中第 6 條明確規定新市鎮土地取得的方式，以協議價購為主，協議不成方 辦理區段徵收。由於實施協議價購取得私有土地，雖較尊重原土地所有權人 之售地意願，但國內缺乏公平合理的地價評估制度，協議地價標準難以界定， 因此新市鎮土地取得大多以區段徵收為主。雖然區段徵收可避免市地重劃土 地分配方式零散不集中難以整體利用之問題，然而因土地徵收費用龐大，造 成開發成本負擔過大，缺乏其他較為彈性土地取得方式及民間資金合作機制， - 15 - 如市地重劃、土地信託、不動產證券化、開發許可制、發展權移轉與聯合開 發等。緣此，在這些法令中對於淡海新市鎮實施區段徵收的開發方式，產生 之影響分析如下文。 1、與其他政策產生競合問題 政府於淡海新市鎮開發後，在不同時期為因應不同社經結構發展需要， 陸續又推動了勞工住宅、國民住宅、農地釋出方案、眷村改建方案與高速鐵 路特定區開發等重大土地開發政策，這些政策初步估計共釋出 16 萬公頃以上 之可建築用地與將近 130 公頃以上之產業專用區，這些釋出的土地供給量是 否反應市場需求量，並無嚴謹評估，若再以台北縣為例，台北縣政府開發台 北港特定區、台北大學特定區等，連帶影響淡海新市鎮開發，政策上產生衝 突。 2、土地使用管制與都市設計要點規定過於嚴格 新市鎮最初目的的土地使用規劃， 為創造一個自給自足的居住就業空間， 因此在土地使用管制規定上過於僵化，無法隨社會經濟變化與市場需求變動 而調整。再者淡海新市鎮特定區第一期細部計畫建築物及土地使用分區與都 市設計管制要點中，對於每一筆土地正面列舉規定其使用項目，每種使用項 目亦規定較嚴格之建蔽率、容積率，透過區段徵收發回給地主後，地主可能 因為這些嚴苛的條件無法開發或售出，導致地主都想要發還價款，不願意分 回土地，造成區段徵收過程窒礙難行。 3、各項相關優惠機制無法吸引開發者投入 「新市鎮開發條例」第 14 及 22～25 條中，規定新市鎮人口與產業之引 進，其中包括優惠貸款辦法、新市鎮就業家庭優先租購住宅、有利於新市鎮 發展經營之獎勵，以及房屋稅、地價稅及買賣契稅之減免等，而其相關法令 之獎勵措施內容如時程獎勵、增值稅減免、募集資金，但這些優惠與投資科 學園區或科技工業園區的優惠相比並無不差別，對產業引進新市鎮有其相當 之困難點。因此導致政府區段徵收後所得的土地無法售出，甚至於降價求售， 產生開發成本遠超過於開發利潤的情形，區段徵收非但使得政府背負貸款壓 力及開發後的土地乏人問津的求售壓力。 4、新市鎮開發基金負擔沈重 根據新市鎮開發基金收支保管及運用辦法第四條規定，新市鎮開發基金 的來源，包括（1）由政府循預算程序之撥款；（2）開發新市鎮之收入； （3）土地、住宅、工商業及其他都市服務設施租金收入；（4）融資利息收 入；（5）本基金之孳息收入；（6）其他有關收入。但從淡海新市鎮開發經 - 16 - 驗可以得知，淡海新市開發成本高達 2 千多億元，依據第 4 條第 1 款規定之 基金收入，國庫僅撥入 38.13 億元，至於第 2 項及第 3 項的土地開發收入與 相關設施出租，在未開發前等於沒有收入，基金的孳息也相當微薄，因此開 發基金需要依賴與銀行貸款來開發，導致開發基金非但沒有收入，反而是呈 現負債的情形。緣此，開發基金要提供區段徵收開發的所有費用，在沒有收 入的情況下，使得新市鎮開發基金的負擔相當沈重。 （三）既有開發方式之檢討 本研究從淡海新市鎮整體的環境因素、產業發展的潛力與限制、淡海 的不動產環境與趨勢、財務可行性分析與政策法令制度的分析，來探討區段 徵收用於淡海新市鎮會有什麼影響，本研究從已開發區的開發經驗可以得知， 區段徵收這種自償性的土地開發政策無法適用於淡海新市鎮，其原因歸納如 下： 1. 淡海新市鎮的整體環境不成熟，缺乏地區的競爭條件，區段徵收後土 地不易售出，開發成本將導致政府財政負擔； 2. 產業發展缺乏定位及引入策略，無法吸引大型土地開發案進駐，龐大 的可標售、讓售及標租及出租土地成為政府的沈重負擔； 3. 近年來淡水地區不動產市場熱絡，在生活機能及交通系統都比淡海新 市鎮便利的情況下，淡海新市鎮的開發與投資乏人問津，在沒有開發 者願意投入資本，當然政府區段徵收的開發支出一直無法回收； 4. 以區段徵收開發不成熟土地，在財務上具有相當高的風險性，除了需 負擔開發中公共建設開發費用貸款的風險，也要負擔開發後土地出售 的風險，然而在開發淡海新市鎮的當時卻未被考量進去； 5. 在法令制度與政策上，無法符合淡海新市鎮以區段徵收開發的需求， 雖然政府透過區段徵收提供各項公共設施用地與公共工程，但制度上 無法提供地區更具優勢的競爭力，開發者將止步不前。 綜合上文分析可以發現，政府在財政支出困窘及地區發展缺乏願景 及誘因的情形下，以自辦區段徵收的開發方式，將會導致開發後土地無 法順利出售與出租的新課題，在成本遲遲無法回收及開發基金也沒有收 入，政府勢必需背負起龐大的貸款壓力。 四、淡海新市鎮土地開發方式之再檢視 從上文之分析，台灣現行之開發方式可以歸納二類，包括公共利益與私 人利益為出發點，以公共利益為出發點的開發方式，可促進土地資源的有效 利用，但需要支出鉅額的開發費用，若以私人開發利益為出發點，可以節省 - 17 - 政府在公共建設的財政支出，但政府須兼具開發業者的意願、利潤與成本考 量，而降低環境影響評估水準及公共設施的品質。但並非所有開發方式皆可 適用於淡海新市鎮，根據本研究之評估，可適用於淡海新市鎮的開發方式有 區段徵收、市地重劃、一般徵收與開發許可，但前三者誠如上述，政府需要 負擔龐大的財務風險，反之，「整體開發許可」雖可降低政府的財政負擔，但 也可能跟著降低公共設施的開發品質，而當區位是由私人所主導，往往導致 不連續的零星開發，無法產生聚集經濟的效果。據此，尋求一個新的開發方 式將為淡海新市鎮開發的重要課題，而此一開方式必須兼備以下條件： 1. 政府財務負擔低； 2. 私人開發誘因高； 3. 達到新市鎮開發的設定目標； 4. 確保環境與公共設施品質。 再者，影響淡海新市鎮開發成功的因素包括：整體的環境因素、產業引 進的條件、不動產的環境與趨勢、財務計畫與政策法令制度，從淡海新市鎮 已開發區的經驗得知，區段徵收這種自償性的土地開發政策無法適用於淡海 新市鎮，而未來淡海新市鎮的開發方式應該要朝如下幾個方向來修正： 1. 朝向減低政府的財政負擔： 2. 提供誘因委託私人經營開發； 3. 更具有彈性及提高開發利潤。 緣此，無論是現行台灣地區的開發方式，實施於淡海新市鎮的「區段徵 收」，實際運用上皆存在一定的課題，過去的經驗已造成龐大的財務缺口，若 又貿然實施開發許可，開發者為求更多的利潤，勢將降低開發品質，未來政 府更難以引進人口與產業，產生惡性循環。不過近年來，政府不斷地提出各 項重大公共建設（高速鐵路、各縣市大眾捷運系統等）或土地開發案（台北 大學特定區、台北港特定區、桃園航空城等），政府財政支出相對緊縮，對於 淡海新市鎮已開發十數年卻無開發成效的體驗下，不願再投入更多的開發成 本，傾向於採取財務負擔低、政府作為少的開發方式，由原本的開發者退居 於後線的主導者，除了希望達到開發新市鎮的目的，又不願意花費太多經費。 在這樣的背景下，新的開發許可方式必須具備以下幾個面向的條件。 1. 開發者由政府轉移到私人； 2. 政府轉變為監督與管理者，財務負擔小； 3. 提高私人開發利潤高，促進開發意願； 4. 更具有彈性，提高開發誘因； - 18 - 5. 達到新市鎮開發的設定目標及維持環境與公共設施品質。 由於上述的各面向具有衝突關係，實務上不能使每個目標達到百分之一 百的程度，但是可以透過協議、協商的方式，創造雙贏的局面，如圖二所示， 整體開發許可方式說明如下： 1. 開發主體：由政府與私人共同開發，私人為土地開發的前線主導者 與執行者，政府則為監督開發過程與管理開發品質的後線控管者。 其中雙方的協調機制，係透過協議、協商的方式，簽訂開發者的權 利與義務，開發者提供必要的公共設施，亦可獲得應有的開發利潤。 2. 開發目標：在政策上，可達到新市鎮開發目標及維持環境與公共設 施品質；在實務操作上，私人可獲得開發利潤及政府減輕財政負擔。 3. 開發規模：可依據開發者的意願訂定之。 4. 公平與效率：開發者可以獲取開發利潤，亦必須負擔公共設施的興 建費用，具有公平性。而私人為了利潤的快速回收，又在政府的技 術與審查的協助下，將可快速有效率的達到開發目標。 5. 財務可行性：政府與私人財務風險低、可行性高。 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 人 人 「 「 「 「 「 「 人 人 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 「 圖二 新開發方式構想圖 - 19 - 「 「 「 「 「 「 本文設計一個新的開發方式，提供淡海新市鎮未來開發之參考，以促進 土地開發及加速土地出售，本文稱之為「整體開發許可開發模式」 ，位於淡海 新市鎮特定區的土地，可以朝向浮動分區開發型態，是一種彈性機制的選擇， 它使得基地的土地使用規劃更能符合市場需要，可以因應不同開發類型與產 業用地之設計考量，在尊重開發者之開發構想與配合不同產業活動的需求下， 開發者可以調整土地使用分區的配置、型態及強度，但必須連帶負擔開發區 內公共設施。 浮動分區開發型態取決於開發者的選擇，若開發者為了實現開發計畫， 需要變更原分區使用則可以透過浮動分區開發，其中業者所設計的浮動分區 必須受到準則之規範，且透過開發協議簽訂政府與私人在開發上的權利與義 務，最後以「開發許可」的機制，落實在實務的操作上。本文依據上文之構 想結合可用實務操作之機制，建立「淡海新市鎮特定區整體開發許可模式」 ， 如圖三所示，分別提出初步說明如下： 人人人人人人人人 人人人人人人人人 「「「 「「「 「 「「 「「「 「 「「「 「「「「「「 「「 「「「 「「 「「「 「「 「「「 「「「「 「「「 「「「「「「 「「 「「「 「「 「「「 「「 「「「 「「「「「「 「 「「「 「「 「「「 「 「 「「「 「「「 「 「 「「「 「「「 「「「 「 「「「 「「「 「「「 「「 「 「「「 「「「 「「「 「 「「「 「「「 「 「 「「「 「「「 「 「 「「「 「 「「「 「「「 「「「 「 「「「 「「「 「「「 「 「 「「「 「「「 「 「 「「「 「「「 「 「 「「「 「「「 「 圖三 「 「「「 「「「 「 「 「「「 「「「 「 「 「「「 「「 「「「 「「「「「「 「 「「「 「「 「「「 「「「「「 「 「「「 「「「 「「「 「「「 「「「「「「 「「「 「「「 淡海新市鎮特定區「整體開發許可開發模式」圖 資料來源：作者整理 - 20 - 基於社會公平正義的觀念，開發者與地主可以選擇採用「原使用分區開 發」或「浮動分區開發」 ，若開發者為了開發利潤的需求，需要變更原分區使 用則可以透過浮動分區的開發方式，其中業者所設計的浮動分區必須受到準 則之規範，且透過開發協議簽訂政府與私人在開發上的權利與義務，最後透 過「整體開發許可」的審議機制，落實在實務的操作上。 1.以原使用分區開發的「整體開發許可模式」 開發者或地主若要採用「原使用分區開發」的方式，即是依據政府所公 布之主要計畫及細部計畫內容進行開發，則可適用內政部（2004 ）提報「修 訂淡海及高雄新市鎮開發執行計畫（草案） 」中之「整體開發許可」規範內容， 其申請程序為申請人依規範申請開發許可時，如上圖二所示，應檢具申請書 （含地籍清冊、土地使用同意書）、整體開發計畫書圖（含土地使用計畫、公 共設施分配比例計算及負擔方式、建築配置計畫、開發時程、財務計畫）及 協議書草案，送主管單位查核相關文件無誤，送交「新市鎮開發許可暨都市 設計審議委員會」審議整體開發計畫通過後，應即與申請人完成協議書簽訂， 依規定核發開發許可。而申請人於取得開發許可後，應先依規定申領雜項執 照，並於完成雜項工程及興闢完成公共設施，經直轄市或縣（市）政府查驗 合格，辦理移交予該管政府並完成自願捐贈土地之移轉登記及代金之捐贈後， 始得依法申領建造。 2.以浮動分區開發的「整體開發許可模式」 開發者或地主為了實現其開發計畫或增加開發誘因，在政府的審查與監 控品質下，可依其需要變更原使用分區改採用浮動分區開發，如上圖三所示， 內政部營建署依據浮動分區開發概念並結合地區發展現況，於淡海新市鎮特 定區主要計畫書圖中劃定「浮動分區」區位或開發者自行選定，但須符合浮 動分區開發選定原則，該劃定之區位可供開發者或地主進行浮動分區開發， 開發方式則須配合「區段徵收委託代理之機制」 ，委託開發者或地主進行區段 徵收相關業務，其中代理者將可依據「浮動分區開發準則」的相關規範，自 擬開發區位之「細部計畫」內容，其中業者所設計的浮動分區必須受到準則 之規範，且透過開發協議簽訂政府與私人在開發上的權利與義務，包括代理 者與地主分配之土地比例及負擔公共設施之項目，最後以「整體開發許可」 的機制，落實在實務的操作上，代理者研擬整體開發許可計畫，由內政部營 建署委託民間成立「總顧問公司」進行審查及監造。開發程序中「區段徵收 委託代理」 、「浮動分區開發準則與區位劃定」及「協議規範」，如下文所示。 - 21 - （一）整體開發許可模式中之區段徵收委託代理機制 為實施國家經濟建設，開發新設都市地區，興建交通及公用事業所 需用地，依法得對一定區域內之土地，進行區段徵收，取得所需用地，而 區段徵收係國家因公共建設之需要，依法對一定範圍土地實施取得開發， 以現金獲得由徵收戶申請可供建築用地底價補償之行政行為。 性質上區段徵收為一強制性行政處分行為，往例多依都市計畫及需 地機關之申請，由徵收主管機關評估核准辦理公告徵收、發價、地籍整理、 配地等工作。然而雖區段徵收需經財務評估等可行性評估報告可行者實施 辦理，其開發成本亦由開發區配餘之可供建築用地標售還本。惟按區段徵 收作業之期程，徵收規模較大者，通常要經歷數年之久，徵收配餘地之標 售亦可能遙遙無期，徵收機關區需先有龐大之財務支出，不無是徵收機關 之一項負擔，而且土地標售去化時間冗長，常造成政府沈重的財政負擔。 有鑑於此，近年來，政府陸續訂定法令，提供委託民間機構辦理區段徵收 業務，以紓解政府行政及財政上之壓力。 1、意義與法源依據 根據行政院 2003 年 8 月 25 日院台字第 0920043268 號函，對區段 徵收委託代理的解釋，本研究歸納整理提出其意義如下：「基於公共利 益及政策考量，地方政府辦理重大土地開發與建設，可採公開甄選方式， 由民間廠商自行籌措開發資金參與辦理區段徵收，於規劃整理後地方政 府取得全部剩餘之可供建築土地，先行通案報請行政院核准讓售開發廠 商，以吸引民間投資，並將回饋金高低及公共設施用地比例列為評選標 準之項目。 」 在法源依據部分如下表六，首先於 1998 年「平均地權條例施行細 則」增訂之第 79 條之 2 條文中規定，各級主管機關得將下列區段徵收 業務委託事業機構、法人或學術團體辦理：「一、現況調查及地籍測量。 二、區段徵收工程之規劃、設計、施工及管理。三、土地改良物價值及 區段徵收後地價之查估。四、抵價地及優先買回土地分配之規劃設計。 五、編造有關清冊。」由內政部於 1999 年 5 月訂頒「委託事業機構法人 或學術團體辦理區段徵收業務辦法」中，詳予規定受託辦理區段徵收業 務之事業機構、法人或學術團體，應具備之專業資格及要件。 2000 年 2 月所制定公布之「促進民間參與公共建設法」第 13 條中 規定，經主辦機關核定之公共建設整體計畫所需之用地，含公共建設及 其附屬設施所需之用地之取得，如採區段徵收方式辦理，主辦機關得報 - 22 - 經行政院核准後，委託民間機構擬定都市計畫草案及辦理區段徵收開發 業務。於該法施行細則第 24 條第 1 項中所規定，得委託民間機構辦理 之區段徵收開發業務之項目，則與前述「平均地權條例施行細則」第 79 條之 2 條文中規定略同。促參法施行細則 24 條第 2 項中另規定，主辦 機關委託民間機構辦理前項業務者，應於委託契約中明定區段徵收工程 之經費計算方式、品質監督及驗收等規定。在「土地徵收條例」第 56 條第一項中亦之規定：「徵收之土地，得於徵收計畫書載明以信託、聯 合開發、委託開發、委託經營、合作經營、設定地上權或出租提供民間 機構投資建設。」至於土地徵收條例施行前申請徵收之土地，亦可依該 條文第二項之規定，申請中央主管機關備案者，得依前項規定之方式提 供民間機構投資建設。 再根據「委託事業機構法人或學術團體辦理區段徵收業務辦法」 第 8 條規定，主管機關委託事業機構、法人或學術團體辦理區段徵收業 務時，應訂立書面契約，載明權利義務關係。換言之，開發者或地主可 以受託辦理區段徵收相關業務，並依據「書面契約」 （及協議規範），進 行權利與義務的說明，其中權利部分於「整體開發許可模式」，即是「開 發者土地取得的比例」、 「浮動分區設計」的權利，而義務部分則是受託 者必須負擔「公共設施的開發成本」及「移交無償公共設施給主管單 位」 。 - 23 - 表六 區段徵收委託代理法令依據與委託項目 法令依據 條文內容 區段徵收業務委託項目 各級主管機關得將左列區段徵收 1. 現況調查及地籍測量。 業務委託事業機構、法人或學術團 2. 區段徵收工程之規劃、 體辦理： 設計、施工及管理。 一、現況調查及地籍測量。 二、區段徵收工程之規劃、設計、 平均地權條 例施行細則 第 79-2 條 3. 土地改良物價值及區 段徵收後地價之查估。 4. 抵價地及優先買回土 施工及管理。 三、土地改良物價值及區段徵收後 地分配之規劃設計。 5. 編造有關清冊。 地價之查估。 四、抵價地及優先買回土地分配之 規劃設計。 五、編造有關清冊。 前項委託事業機構、法人或學術 團體辦理區段徵收業務之辦法，由 中央主管機關定之。 各級區段徵收主管機關 (以下簡 1. 現況調查及地籍測量。 稱主管機關) 得將下列業務委託 2. 區段徵收之工程規劃、 事業機構 設計、施工及管理。 、法人或學術團體辦理： 3. 土地改良物價值及區 委 託 事 業 機 一、現況調查及地籍測量。 段徵收後地價之查估。 構 法 人 或 學 二、區段徵收之工程規劃、設計、 4. 抵價地及優先買回土 術團體辦理 施工及管理。 地分配之規劃設計。 區 段 徵 收 業 三、土地改良物價值及區段徵收後 5. 編造有關清冊。 務辦法 第 1-9 條 地價之查估。 四、抵價地及優先買回土地分配之 規劃設計。 五、編造有關清冊。 前項各款事項之行政處分，仍應 由主管機關為之。 土地徵收條 例 第 56 條 徵收之土地，得於徵收計畫書載 1. 土地徵收業務。 明以信託、聯合開發、委託開發、 委託經營、合作經營、設定地上權 或出租提供民間機構投資建設。 - 24 - 法令依據 條文內容 區段徵收業務委託項目 本條例施行前申請徵收之土地， 經申請中央主管機關備案者，得依 前項規定之方式提供民間機構投 資建設。 各級主管機關得將下列區段徵 1.現況調查及地籍測量。 收業務，委託事業機構、法人或學 2.區段徵收工程之規劃、 土地徵收條 例施行細則 第 55 條 術團體辦理： 設計、施工、監造及管 一、現況調查及地籍測量。 理。 二、區段徵收工程之規劃、設計、 3.土地改良物價額及區 施工、監造及管理。 段徵收後地價之查估。 三、土地改良物價額及區段徵收後 4.抵價地分配之規劃設 地價之查估。 計。 四、抵價地分配之規劃設計。 5.有關清冊之編造。 五、有關清冊之編造。 所稱公共建設所需用地，係指經 1.擬定都市計畫草案。 主辦機關核定之公共建設整體計 2.辦理區段徵收開發業 促 進 民 間 參 畫所需之用地。含公共建設及其附 務。 與 公 共 建 設 屬設施所需之用地。 法 前項用地取得如採區段徵收方 第 13 條 式辦理，主辦機關得報經行政院核 准後，委託民間機構擬定都市計畫 草案及辦理區段徵收開發業務。 本法第十三條第二項所定得委 1.現況調查及地籍測量。 託民間機構辦理之區段徵收開發 2.區段徵收工程之規劃、 促 進 民 間 參 業務如下： 設計、施工及管理。 3. 土 地 改 良 物 價 值 及 區 與 公 共 建 設 一、 法施行細則 第 24 條 主辦機關委託民間機構辦理前 段徵收後地價之查估。 項業務者，應於委託契約中明定區 4.抵價地分配之規劃設 段徵收工程之經費計算方式、品質 計。 5.編造有關清冊。 監督及驗收等規定。 資料來源：作者整理 2、機制之建立 - 25 - 前面所述之法令條文中所規定之委託民間機構辦理區段徵收之方式，雖 已涵蓋區段徵收開發作業之大部分項目。但於實務上主管或辦理區段徵收機 關通常將委外辦理之事項，依開發期程分項委託辦理。並自行先籌編預算出 資辦理，俟配餘地標售所得還本，以取得財務之平衡。與其他開發措施。至 於區段徵收開發之實際作業，以委託民間參與辦理，並引進民間資金，所需 之徵收各項費用由該受託之民間廠商出資，俟徵收範圍規劃整理後依法處理 之剩餘土地，以契約承諾讓售參與開發之廠商取得，以抵付其開發成本並自 負盈虧。 （二）整體開發許可模式中浮動分區開發準則 本文建構之淡海新市鎮特定區土地開發模式，係透過委託代理的機制進 行開發，因此開發誘因相當重要，為具有開發利潤的地區，方才有代理人願 意代理政府開發，本研究擬議淡海新市鎮採用「浮動分區」的概念，此種具 有彈性及獎勵雙重誘因的開發機制，作為吸引區段徵收的代理者與其他開發 者的開發利基。緣此，本研究先從國外如何由傳統的土地使用分區管制 （zoning），陸續的增加新的、具有彈性的開發方式逐一介紹，並比較「浮動 分區」與其他彈性土地使用管制的差異，以及為何「浮動分區」適用於淡海 新市鎮，並進一步說明浮動分區為何比台灣現行的其他開發方式更適用於淡 海新市鎮特定區開發，最後建構浮動分區的開發準則及操作說明。 傳統土地使用分區管制(zoning control)方式屬於靜態管制工具，常被批評 為無法反映動態的都市成長與產業發展之需要，其僵化的管制型態，形成規 劃合理住宅環境與產業活動生產園區的限制。為解決此一問題，以符合產業 發展之需求，又能兼顧土地使用管制之必要性，過去數十年，已發展出如上 述多種開發方式（上文僅羅列多種較重要的管制方式），以滿足生活及生產空 間之塑造。而浮動分區（floating zoning）提供地方政府、地主及開發業者一 種彈性機制的選擇，它使得基地的土地使用規劃更能符合市場之需要，可以 因應不同開發類型與產業用地之設計考量，在尊重開發者之開發構想與配合 不同產業活動之需求下，浮動分區無異提供另一種土地開發之誘因，因而已 受到一些先進國家之採用，目前國內台南科學工業園區特定區已採用浮動分 區之作法，受業者之歡迎與重視。然而「浮動分區」適用原屬於非都市土地 的台南科學工業園區特定區，是否適用於已是都市地區的淡海新市鎮值得深 入探討，再者彈性的土地使用具有十數種，傳統的土地開發方式也相當多， 浮動分區是否比這些開發或管制方式更適用於淡海新市鎮，也需加以審視一 番。 - 26 - 浮動分區開發相對於其他彈性開發方式更具有彈性，且更適用於淡海新 市鎮特定區開發，若與可用於淡海新市鎮特定區的現行開發方式比較，如表 七所示，浮動分區的開發方式比區段徵收、市地重劃與一般徵收，更具有財 務的可行性且執行的阻力低，此外地主的參與情形高、協商程度高的情形下， 未來的開發過程會更順暢，而被吸引過來的開發者，為了提高開發利益，更 會積極尋求引入其他人口與產業，加速整體的開發效率。 表七 浮動分區開發與其他傳統開發方式之比較 比較項目 土地所有權 之分配方式 區段徵收 市地重劃 一般徵收 浮動分區 取消原土地所 土地交換分合 喪失土地所有 原土地所有權 有權，開發後分 所有權未喪失 權 依據原權利價 回可建抵價地 值與負擔開發 費用的成本比 例分配 執行阻力 中 較小 較大 較小 低 高 無 高 50-60％ 45％ 100％ 可免除徵收補 可免除土地徵 需要龐大之資 可免除土地徵 償，但須籌措施 收之鉅額費用 金 收費用，且獲得 地主參與 開發情形 政府取得土地 之最高比例 政府需要 籌措之資金 因案而定， 經由協商決定 工費用，並承擔 地主提供興建 抵價地出售風 之公共設施 險 土地使用彈性 低 低 低 高 地主之獲利 尚可，因案而定 尚可，因案而定 無 高 協商應用 中 高 低 高 資料來源：作者整理 綜合上文分析，在結合整體開發許可機制下，浮動分區用於海新市鎮特 定區開發，相對其他管制與開發方式具有高度優勢，因此本研究後續將建立 一套開發準則，以作為政府評估開發者所設計出來的「浮動分區開發案」 ，給 予政府審核的標準，評估此浮動分區開發案是否可以達到「開發淡海新市鎮 預期之目標」 ，且不妨礙環境與公共設施品質，才予以開發的規範，據此建立 一套可用於淡海新市鎮特定區的機制。 1.浮動分區設計理念 [1] 依循平均容積率「總量管制」之方式，集中規劃計畫區之發展核心 - 27 - 區與調高部分土地利用強度，以提昇低度開發（低容積率）整體面 積比例；同時，規範較低之建蔽率，留設較多公、私開放空間以做 為環境綠化之空間。 [2] 考量環境節約能源，規劃綠廊道、綠帶與綠建築之環境，提昇綠環 境因子之空間存在比例以調節區域微氣候，降低整體環境的負荷程 度。 [3] 規劃住宅社區與商業區發展，應配合鄰近地區開放空間與綠地之規 劃，以建構完整之生態社區。 [4] 強調水與綠之自然環境的連結性與重要性，建構地區環境資源的共 榮共生程度。 2.浮動分區規劃原則 [1] 整體開發許可計畫中有關於浮動分區開發，應符合上位計畫之指導 原則與相關規定，以提昇整體開發效益。 [2] 土地所有權人負擔比例應具公平性與一致性，避免造成抗爭行為而 影響整體開發時程。 [3] 整體開發許可計畫應兼顧社會、開發者與土地所有權人三者之權益 關係，以達互助互惠、共生共榮之基本原則。 [4] 配合整體開發許可計畫與發展願景，規劃適當比例之建築用地，包 括商業區、住宅區與其他分區，及公園綠地、停車場與學校用地等 公共設施用地。 [5] 商業區集中劃設，創造商業發展之聚集效益，應沿著重要道路設置。 [6] 住宅區低密度開發，以創造優質住宅環境品質與降低區域人口數。 [7] 提高計畫區周邊土地使用強度，以提昇及平衡計畫區內土地利用之 經濟價值。 [8] 開放空間與公共設施用地平均分配與劃設，周延土地分配之公平性。 （三）整體開發許可模式中開發協議之建構 「區段徵收委託代理」與「浮動分區」開發係建立在協商的基礎，因此 開發協議的機制相當重要，而「開發協議」是地方政府與開發者在法定認可 及自願的情形下，透過協商所建立之權利義務關係，基於某些規劃課題或開 發限制所達成之協議結果，地方政府允許開發者不受相關法規約束下進行開 發（權利） ，而開發者必須相對地允諾提供某些公共設施等回饋（義務） 。 賴宗裕（1999）指出開發協議是政府與開發者在法定認可及自願的 情形下，透過協商所建立之權利義務關係，基於某些規劃課題或開發限 - 28 - 制所達成之協議結果，政府允許開發者不受相關法規約束下進行開發(權 利)，而開發者必須相對地允諾提供某些公共設施等回饋(義務)。其目的， 在於尊重市場機制，提升土地開發整體之效率，是故透過協商賦予協議 當時之法規管制與規劃上之彈性，而由開發者所提出之開發計畫取代僵 硬的法定計畫內容，經由開發許可之審議過程，取得政府授與之開發權 利，同時凍結協議後之政府任何法規管制上之立法或變更，以確實保障 開發者既得之權利與開發期望。 1.協議開發之程序 協議與協商的本質皆在於彼此透過溝通，以達到雙方均能接受的利 益為目標，因此協議開發的程序可藉由參考協商的程序而予以架構。於 此，即參考葉俊榮、張文貞(1992)認為協商的程序可為下列九步驟： [1] 可行性評估； [2] 選定召集人； [3] 議題及利害關係人代表的選擇及參與意願調查； [4] 公告評論：協商會議的組成； [5] 組成協商會議； [6] 公開會議進行； [7] 達成一致協議； [8] 公告評論：最終規則； [9] 公布最終規則。 2.開發協議規範要點 由上文之分析，本文擬議之開發協議規範，將朝以下幾個方向著手， 以作為「區段徵收委託代理」 、「浮動分區開發」之協商基礎。 [1] 協議之時機：開發者或地主主動申請受託「區段徵收」業務時，即 可針對開發內容進行協議。 [2] 協議之主體：內政部營建署、受託者與地主。 [3] 協議之內容：權利取得、義務負擔、土地使用方式與強度、公共設 施之提供、公共開放空間之提供、對取得之設施應妥善維護、對開 發地周遭的影響、協議內容之修訂或取消、抵押品之提供。 [4] 協議之流程：由開發者、地主與相關主管單位，依據開發內容與義 務負擔自行協調時間，公開進行協議。 [5] 協議之審查：依據採購法及區段徵收委託代理相關法規規定，技術 支援及規劃報告之審查，可由主管單位委託區段徵收「總顧問公司」 - 29 - 進行審查與監造。 [6] 配合措施：須舉辦公聽會，以獲取民眾意見達到民眾參與之目的。 五、結論與建議 從上文之分析，無論是現行於台灣地區的開發方式，實施於淡海新市鎮 的「區段徵收」 ，實際運用上皆存在一定的課題，過去的經驗已造成龐大的財 務缺口，政府財政支出相對緊縮，對於淡海新市鎮已開發十數年卻無開發成 效的體驗下，不願再投入更多的開發成本，傾向於採取財務負擔低、政府作 為少的開發方式，緣此，本文提出的新開發方式具備解決這些課題的優勢， 其效益為：（1）開發者由政府轉移到私人；（2）政府角色從經營管理者轉 變為服務協助者，財務負擔小；（3）提高私人開發利潤高，促進開發意願； （4）開發方式更具有彈性，提高開發誘因；（5）達到新市鎮開發的設定目 標及維持環境與公共設施品質。新開發方式的意涵為：（1）開發主體：由政 府與私人共同開發，私人為土地開發的前線主導者與執行者，政府則於開發 過程提供開發申請之服務及指導。其中雙方的協調機制，係透過協議、協商 的方式，簽訂開發者的權利與義務，開發者提供必要的公共設施，亦可獲得 應有的開發利潤；（2）開發目標：在政策上，可達到新市鎮開發目標及維持 環境與公共設施品質；在實務操作上，私人可獲得開發利潤及政府減輕財政 負擔；（3）開發規模：可依據開發者的意願訂定之；（4）公平與效率：開 發者可以獲取開發利潤，亦必須負擔公共設施的興建費用，具有公平性。而 私人為了利潤的快速回收，又在政府的技術與審查的協助下，將可快速有效 率的達到開發目標；（5）財務可行性：政府與私人財務風險低、可行性高。 在新開發方式雖具備有諸多效益與可行性，但仍須有相關配套措施，以 達到預期之效果，本文提出如下之建議。 （一）新訂「新市鎮土地整體開發許可作業與審議規範」 1.為強化淡海或高雄新市鎮全區土地開發彈性與誘因，並符合各該主要 計畫與實際發展需要，以及資源永續利用特訂定本規範。 2.新市鎮範圍內尚未開發之地區，土地所有權人得依據本審議規範之規 定，以整體開發許可方式申請開發。申請人應檢具土地使用同意書及 整體開發計畫書，向內政部營建署提出申請，其未涉及特定區主要計 畫之變更，以及整體開發計畫符合行政院核定之有利新市鎮發展產業 範圍者，由「新市鎮整體開發許可審議委員會」審議通過後實施之； 其涉及特定區主要計畫之變更者，應再檢具相關都市計畫書圖文件， 依都市計畫法第二十七條規定辦理都市計畫變更。 - 30 - 3.規範內容應包括最小申請開發基地規模、基地條件與回饋方式。 4.規定土地可變更為非原主要或細部計畫分區使用之條件與原則。 （二）修訂「新市鎮開發條例」 1.其餘可供建築土地，得予標售、標租、自行興建、設定地上權、信託、 使用土地之權利金或租金出資等方式辦理。但經行政院核定之有利新 市鎮發展產業範圍之事業所需土地得予自行出售或出租或專案讓售。 2.鬆綁新市鎮有關土地、計畫與法令上的限制，給予投資者更大的彈性 與吸引力。首先要調整兩新市鎮的開發方式，在維護民眾權益和維持 原特定區主要計畫發展模式基礎下，解除原分期分區計畫和開發時序 等限制。 3.將後期未開發地區的開發方式變更為整體開發許可，由地主依市場發 展條件，向營建署提出整體開發許可計畫申請（可採用原使用分區開 發或浮動分區開發），開發區內的公共設施由開發者自行完成，以維 護地主權益及社會公平性，同時兼顧政府政策的一貫性。而區外公共 設施則由地主繳交開發代金，由政府代為開發，政府已不再會有繼續 擴大開發基金財務負擔的壓力，實際上亦是符合行政院及國家資產經 營管理委員會的決議精神。 4.配合預算編列而以一般徵收方式優先興闢關鍵性聯外道路與其基磐設 施，來強化民間投資環境和發展誘因。 參考文獻 內政部，2004，「修訂淡海及高雄新市鎮開發執行計畫草案」，行政院內政部。 周嘉潔，1999，改革成本分攤方式以促進公辦土地開發，台灣大學建築與城鄉研究所碩 士論文。 林享博，2003，都市計畫區段徵收與財務平衡之探討研究，內政部營建署市鄉規劃局。 葉俊榮、張文貞 1992，環境行政上的協商：我國採行美國協商式規則訂定之可行性，經 社法制論叢，第十期，第 83-116 頁。 賴宗裕，1999，都市成長與土地開發管理理論與實踐，台北：華泰文化事業公司。 Gaynor, Gerard H. ， 1996 ， Monitoring projects- It’s more than reading reports, Research –Technology management, 39 (2), 45-7. - 31 -